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Sonetos, emendas e a autorização complementar para pesquisa mineral

Tiago de Mattos

Ao enfrentar o art. 7º, parágrafos 7º e 9º, do Código de Mineração, ANM revelou uma sonoridade inapropriada

Bocage, um dos mais famosos poetas portugueses, era implacável na métrica de seus sonetos. Sabia da necessidade de concatenar perfeitamente as sílabas, evitando que pequenos ajustes pudessem comprometer o ritmo da obra. Aplicava esse rigor também nas revisões literárias que lhe eram submetidas. Em determinado caso, enfrentou o dilema da alteração excessiva.

Ao reler suas próprias sugestões, percebeu que o resultado seria catastrófico. As mudanças corrompiam de tal forma a métrica do trabalho, que escolheu não alterar nada. O revisando, ao ver seu texto intacto, teve poucos segundos de glória. Ao questionar o mestre sobre a ausência de marcações – esperando a confirmação do pretenso brilhantismo da obra – precisou ouvir que a emenda sairia pior do que o soneto.

Passados mais de dois séculos, o ensinamento de Bocage, agora adágio popular, permanece atualíssimo. Lembra-nos a necessidade de cautela nas alterações, especialmente normativas. Lição relevante para o Direito da Mineração, que teve uma de suas emendas posta à prova na última semana: a interpretação do art. 7º, parágrafos 7º e 9º, do Regulamento do Código de Mineração, decretado em 2018.

A nova norma pretendia solucionar uma controvérsia latente há mais de uma década no então Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM: a continuidade da pesquisa mineral pós-vencimento da autorização.

Por várias razões, inclusive pelo próprio atraso do DNPM em analisar os Relatórios Finais de Pesquisa e os Planos de Aproveitamento Econômico, era necessário ao minerador voltar à área, para confirmar e ampliar dados técnicos. A oscilação do preço da substância mineral envolvida justificava, em alguns casos, novas etapas de sondagem e expansão das reservas.

A redução de custos de determinada tecnologia permitia a possibilidade de novas rotas de processo de beneficiamento, com maior recuperação do minério e redução de impactos ambientais. A pesquisa adicional permitiria, eventualmente, a inclusão de novas substâncias, viabilizando projetos polimetálicos mais eficientes.

No entanto, havia um suposto problema: a ausência de norma regulando o assunto. Suposto, porque os princípios de Direito Minerário, associados à inexistência de vedação legal e à interpretação sistemática do Código de Mineração permitiam uma construção jurídica consistente que desse validade a essa pesquisa complementar.

A falta de norma expressa não impediu que a Procuradoria Jurídica do DNPM firmasse o entendimento, em diversos pareceres jurídicos, sobre sua possibilidade, chamando-a às vezes de Autorização Especial de Pesquisa, de Autorização para Pesquisa Complementar, e, até mesmo, pelo inusitado nome de anuência para detalhamento de jazida para formulação de projeto minerário.

Para que a resistência à outorga das autorizações complementares fosse definitivamente superada, a assunto foi alçado ao Poder Executivo, em 2017, no bojo do debate sobre as mudanças regulatórias na legislação mineral.

Foi incluído –  já como emenda dissonante – um artigo na então Medida Provisória – MP nº 790, afirmando que, após o término da fase de pesquisa, o titular ou o seu sucessor poderiam, mediante comunicação prévia, dar continuidade aos trabalhos, inclusive em campo, com vistas à conversão dos recursos medidos ou indicados em reservas provadas e prováveis, a serem futuramente consideradas no plano de aproveitamento econômico, bem como para o planejamento adequado do empreendimento.

Com a perda da eficácia da MP nº 790, que não foi convertida em lei, o assunto só voltou aos textos normativos com a publicação do novo Regulamento do Código de Mineração – RCM, por meio do Decreto nº 9.406/2018. E aí a emenda comprometeu, de vez, a métrica do soneto.

O texto do art. 7º, nos parágrafos 7º e 9º, do RCM, parecia copiar a proposta da MP, mas diferenças sutis mudaram o alcance da norma anterior.

O texto, ainda que buscasse proteger a continuidade da pesquisa, limitava-a ao melhor detalhamento da jazida e à conversão dos recursos medido e indicado em reservas provada e provável.

A expressão “para o planejamento adequado do empreendimento” foi deslocada para o fim do dispositivo, gerando interpretação dúbia sobre se seria uma terceira hipótese para fundamentar a pesquisa ou uma condição adicional para que as outras duas (detalhamento e conversão) fossem legitimadas.

Inúmeros foram os debates acerca da amplitude da nova norma. Interpretações divergentes à parte, havia um consenso de que o texto não resolvia o problema das autorizações complementares. A casuística técnica envolvia situações que iam além do previsto no RCM. Caberia à ANM, examinando os casos concretos, estabelecer as balizas da nova norma.

O assunto foi, finalmente, enfrentado na última reunião da Diretoria Colegiada. E o resultado consolidou a deterioração do soneto. Examinando dois casos relacionados à pesquisa complementar, a ANM aplicou entendimento restritivo, em duas frentes: afirmou a impossibilidade de a pesquisa complementar adicionar reservas de outras substâncias, bem como o fim das autorizações especiais para casos excepcionais.

No primeiro processo, a decisão impediu que uma pesquisa complementar – realizada, inclusive, antes da vigência do RCM e mediante autorização especial expedida pelo DNPM – pudesse acrescer reservas de substâncias associadas ao ouro.

No segundo, embora reconhecendo os avanços do Decreto nº 9.406/18 em relação à desnecessidade (a) de autorização específica para a continuidade da pesquisa nas hipóteses previstas e (b) de aprovação, pela ANM, dos dados adicionais obtidos pelo minerador, afirmou a impossibilidade de a agência outorgar autorizações excepcionais para os casos que não se encaixassem nas limitações do RCM, mesmo na hipótese de ampliação de substâncias.

Na prática, as decisões expuseram o fato de que o texto do art. 7º, parágrafos 7º e 9º, do RCM, ainda que tenha resolvido parte do problema (por ter trazido a pesquisa pós-autorização para a norma formal), criou outro, complicando as autorizações especiais.

Ao limitar a pesquisa complementar ao detalhamento da jazida – sem aprofundar no conceito de detalhar – e à conversão de determinados recursos em reservas, e ao afirmar que os dados não podem alterar os relatórios finais de pesquisa aprovados, o Decreto nº 9.406/18 acabou impondo restrição genérica a problemas individuais, relacionados à dinâmica natural do tempo na definição dos projetos minerais.

É razoável ter que esperar uma Concessão de Lavra para incluir substâncias associadas ou subprodutos da substância principal que, no curso do processo minerário, passaram a ter valor econômico? O que fazer com Relatórios Finais e Planos de Aproveitamento Econômico parados há anos, tornando-se ultrapassados enquanto esperam decisão da ANM? Não são situações excepcionais que, mesmo na vigência do RCM, ensejariam solução específica?

Parece claro que forçar o minerador a licenciar um projeto obsoleto, apenas para avançar à fase de lavra, e, só depois disso, propor a reavaliação de reservas e aditamento de substâncias, passando por provável novo licenciamento ambiental, não se encaixa na busca pelo aproveitamento racional das jazidas.

Bocage certamente nos diria: “eu avisei”. Urge repensar, além da emenda, o próprio soneto.

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