Assunto encerrado ou desafios à frente?
TIAGO DE MATTOS
ANA LETÍCIA LANZONI MOURA
Resolução ANM 85/2021: regulação do aproveitamento de estéreis e rejeitos
Daniel Franks, autor do excelente “Mountain Movers” (já citado aqui), fez, há poucas semanas, uma provocação interessante: afirmou que a forma de a indústria mineral reduzir drasticamente os rejeitos da mineração é produzindo areia.
A sugestão vem acompanhada do sumário executivo de um estudo em andamento chamado “Alternative sand from mineral ores: A potential new solution to the global sand sustainability crisis”, conduzido pelo Sustainable Minerals Institute (SMI) da Universidade de Queensland e pela Universidade de Genebra. O projeto investiga se os coprodutos do minério de ferro podem ser fonte alternativa, responsável e justa, de areia, além de uma solução a ser considerada como parte da Resolução UNEA-4 sobre a Governança de Recursos Minerais.
O desejo de fabricação de subprodutos associados à areia, com base nos rejeitos do minério de ferro, não é propriamente uma novidade técnica. A transformação da ideia em realidade, em grandes projetos, sim. A título de exemplo, a Vale anunciou, no fim de 2021, o desenvolvimento de uma areia, oriunda de suas operações de ferro, para uso em cimento, pré-moldados em concreto, blocos intertravados e pavimentação, entre outras utilidades. A iniciativa contou com investimentos na ordem de R$ 50 milhões, e, a depender do ganho de escala estimado pela empresa para os próximos anos, o projeto se tornará um ponto de não retorno no avanço da tão sonhada economia circular.
Mas como todas as ideias que envolvem novos formatos de aproveitamento mineral, o assunto enfrenta os obstáculos clássicos da regulação própria. Como bem destacado por Franks, a recuperação de materiais alternativos “desafia as normas e atitudes existentes no mercado”. É nesse contexto que a publicação da esperada Resolução ANM 85/2021, que dispõe sobre o aproveitamento de rejeitos e estéreis, foi recebida pela indústria mineral no fim do ano passado.
A minuta da resolução já vinha sendo gestada há algum tempo. Foi inicialmente proposta pela Superintendência de Regulação e Governança Regulatória da Agência Nacional de Mineração (ANM), analisada pela Procuradoria Federal junto à ANM e aprovada, com ajustes, na 20ª Reunião Extraordinária da Diretoria Colegiada, em 1º/12/2021.
Entre os aspectos relevantes da norma, destacamos: a) a vinculação dos rejeitos e estéreis à mina onde foram gerados; b) a necessidade de o aproveitamento de rejeitos e estéreis estar precedido de um título de lavra; c) os procedimentos operacionais junto à ANM para viabilizar referido aproveitamento, inclusive de substâncias não originalmente aditadas ao título de lavra; e d) o dever de os rejeitos e estéreis depositados fora da poligonal do direito minerário serem objeto de servidão mineral.
A resolução é um avanço para o setor, que finalmente viu o assunto ser regulado em norma expressa, superando o cenário anterior (tratado aqui) que, por se basear em entendimentos e interpretações previstos em pareceres jurídicos da Procuradoria da ANM, trazia insegurança para o minerador.
Contudo, em que pesem os avanços da norma e a ótima iniciativa da ANM, pontos do texto final aprovado talvez dificultem o “efeito disruptivo” imaginado por Franks, e indica que alguns desafios jurídicos associados ao aproveitamento de estéreis e rejeitos não serão facilmente superados.
Acerca da vinculação dos rejeitos e estéreis à mina onde foram gerados, trata-se de assunto superado na ANM, objeto de pareceres da Procuradoria Federal junto à agência e da Consultoria Jurídica junto ao Ministério de Minas e Energia (MME). O entendimento de que caberia ao minerador o aproveitamento do material extraído da área titulada, ainda que preliminarmente classificado como estéril ou rejeito, durante a vigência do título e a operação da mina, já vinha sendo aplicado de forma reiterada.
Todavia, a caracterização de tais materiais como produto da lavra, e seu vínculo de propriedade com o titular do empreendimento – esses itens, sim, passíveis de maior consistência jurídica e reflexos seguros para o minerador – não foram expressamente refletidos pela norma. A histórica disputa entre Icomi e Ecometals para o aproveitamento do manganês contido em estéreis e rejeitos, na Serra do Navio, mostra que esses conceitos, interpretados de forma aprofundada, são essenciais para solucionar casos semelhantes – justificaram inclusive a outorga de um título de lavra sui generis pelo MME, para equacionar a solução dada no processo judicial.
Sobre a necessidade de título de lavra prévio ao aproveitamento, a questão também já estava relativamente superada. A norma manteve a estrutura processual clássica referente à avaliação, caso a caso, da necessidade de atualização do Plano de Aproveitamento Econômico (PAE), Plano de Lavra e/ou documento similar, a depender do impacto na escala de produção e no método de lavra trazidos pelo aproveitamento dos estéreis e rejeitos. Quando estiverem depositados em área livre ou onerada por terceiros, sem vínculo com algum direito minerário prévio em vigor, o aproveitamento desses materiais deverá ser precedido da obtenção de um título autorizativo de lavra.
O mesmo raciocínio se aplica ao aproveitamento de substâncias diversas daquelas listadas no título de lavra: manteve-se a dinâmica de aditamento, exigida no artigo 47 do Código de Mineração, com ligeira desburocratização dos documentos a serem apresentados à ANM, em nítida tentativa de aplicação do procedimento simplificado estabelecido pelo artigo 10, parágrafo 2º, do Regulamento do Código de Mineração. Nesse sentido, merece nota um singelo dispositivo escondido no item quatro do Anexo II, que dispensa o minerador de apresentar estudo preliminar de exequibilidade econômica do aproveitamento de estéreis e rejeitos quando a operação envolver somente benefícios ambientais e/ou sociais, devendo nesse caso, detalhar os impactos positivos esperados e respectivos favorecidos.
Como ponto positivo, andou bem a norma ao expressar a desnecessidade de aditamento de substâncias para doação de estéreis e rejeitos para órgãos/entes públicos, uma demanda legítima e corriqueira, principalmente dos municípios em províncias minerais, que viabilizam o uso desses materiais descartados, desassociado do conceito de aproveitamento mineral, em obras de pavimentação e melhoria de vias públicas.
O ponto mais controvertido da norma nos parece o dispositivo que estabelece o dever de os rejeitos e estéreis depositados fora da poligonal do direito minerário terem sido objeto de servidão mineral.
A referida exigência merece algumas reflexões.
O texto não esclarece se estaríamos diante da servidão mineral no sentido estrito – vinculado à emissão do Laudo Técnico de Servidão Mineral pela ANM e sua posterior constituição, amigável ou judicial, pelo minerador – ou apenas no conceito geral, relacionado ao vínculo conceitual das áreas acessórias à cava, comumente apenas listadas no Plano de Aproveitamento Econômico.
Além disso, ao se exigir que os rejeitos e estéreis depositados fora da área onerada tenham sido objeto de servidão minerária, a norma desconsidera os mais variados – e legítimos – formatos jurídicos de uso de espaços para disposição de estéreis e rejeitos, independentemente da aprovação de laudos de servidão pela ANM. É o caso de áreas de propriedade do minerador, listadas no PAE com a função de receber pilhas e barragens, sem necessidade (apesar da conveniência) de instituição de servidão; contratos pessoais e reais relativos a imóveis de terceiros, em suas variadas formas, não necessariamente precedidos do laudo de servidão; além do acesso a áreas acessórias por meio de decisões judiciais, muitas em caráter liminar, que ainda não chegaram à etapa de instituição formal da servidão e que, em alguns casos e circunstâncias próprias, também não foram precedidas de laudos de servidão.
O dispositivo normativo parece criar uma exigência desnecessária, que, por não alterar o vínculo entre o minerador, a mina e o material extraído, não se adequa à dinâmica prática das operações de lavra. Nesse sentido, não nos parece haver fundamento consistente para que a instituição da servidão seja condição ao aproveitamento de estéreis e rejeitos.
Como afirmado por Franks, para o sucesso da empreitada, é vital que se ultrapassem “portões regulatórios” – e esse passo foi dado pela ANM. Todavia, algumas disposições poderão, com o tempo, serem revistas, retirando complicações desnecessárias. Talvez assim uma nova cultura de aproveitamento seja criada, tornando-se resposta aos dois desafios observados por Franks: a gestão segura dos rejeitos e a crescente demanda global por… areia.
TIAGO DE MATTOS
Sócio do William Freire Advogados e presidente do Instituto Brasileiro de Direito Minerário (IBDM)
ANA LETÍCIA LANZONI MOURA
Advogada, pós-graduada em Direito Minerário pelo CEDIN, pós-graduada em Direito Ambiental e Direito Processual Civil pela Universidade Fumec
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