Cavidades naturais são, na dicção da Resolução CONAMA 347, de 2004, “todo e qualquer espaço subterrâneo penetrável pelo ser humano, com ou sem abertura identificada, popularmente conhecido como caverna, gruta, lapa, toca, abismo, furna e buraco, incluindo seu ambiente, seu conteúdo mineral e hídrico, as comunidades bióticas ali encontradas e o corpo rochoso onde as mesmas se inserem, desde que a sua formação tenha sido por processos naturais, independentemente de suas dimensões ou do tipo de rocha encaixante”.[ii]
A Resolução CONAMA 347/04, mesmo contendo várias imperfeições, tenta possibilitar a aplicação do Decreto 99.556/90 que, pouco técnico e nitidamente apressado, foi redigido para regular a atividade turística nessas cavidades[iii].
Durante os anos que vigorou sem o apoio da Norma esclarecedora do CONAMA, o Decreto criou uma série de confusões: os órgãos ambientais, necessitando basear suas decisões em alguma norma, não compreenderam adequadamente as deficiências do Decreto. Por exemplo, tentavam aplicar esse texto à atividade mineral sem a necessária reflexão.
As cavidades naturais subterrâneas são propriedades da União[iv] e constituem patrimônio cultural brasileiro.
A legislação orienta sua preservação e conservação, para que sejam possíveis estudos e pesquisas de ordem técnico-científica e atividades de cunho espeleológico, étnico-cultural, turístico, recreativo e educativo.
A Resolução CONAMA 347/04 trouxe o conceito de cavidade natural subterrânea relevante, porque, até então, na inábil redação do Decreto 99.556/90, não havia essa percepção, fazendo com que cavidades minúsculas e insignificantes sob o ponto de vista científico, ecológico, cultural ou socioeconômico fossem protegidas de maneira irracional.
Segundo o inciso II, do art. 2º, da Resolução CONAMA 347/04, são relevantes as cavidades naturais subterrâneas que apresentem significativos atributos ecológicos, ambientais, cênicos, científicos, culturais ou socioeconômicos, no contexto local ou regional em razão, entre outras, das seguintes características:
a) dimensão, morfologia ou valores paisagísticos;
b) peculiaridades geológicas, geomorfológicas ou mineralógicas;
c) vestígios arqueológicos ou paleontológicos;
d) recursos hídricos significativos;
e) ecossistemas frágeis; espécies endêmicas, raras ou ameaçadas de extinção;
f) diversidade biológica; ou
g) relevância histórico-cultural ou socioeconômica na região.
Mas não basta que contenham esses atributos: há necessidade de que esses atributos sejam significativos. Essa significância é que dá a relevância à cavidade natural, a ponto de merecer proteção jurídica. Se essas características, ainda que existentes, não ultrapassarem o ordinário, não farão incidir a necessidade de anuência do IBAMA no processo de licenciamento.
Licenciamento de atividades interferentes com cavidades naturais relevantes
A localização, construção, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e atividades, considerados efetiva ou potencialmente poluidores ou degradadores do patrimônio espeleológico ou de sua área de influência dependerão de prévio licenciamento[v] ambiental.[vi]
As autorizações ou licenças ambientais, na hipótese de cavidade natural subterrânea relevante ou de sua área de influência, na forma do art. 2o, II, da Resolução CONAMA 347/04, dependerão, no processo de licenciamento, de anuência prévia do IBAMA, que deverá se manifestar no prazo máximo de noventa dias, sem prejuízo de outras manifestações exigíveis[vii].
O CONAMA não tem poderes para interferir na administração do IBAMA e, conseqüentemente, impor prazo para sua manifestação. Então, considerando o princípio constitucional da eficiência, que norteia toda Administração Pública[viii], o § 1º do art. 4º da Resolução deve ser interpretado como autorização para que o processo de licenciamento prossiga sem a anuência do IBAMA caso a Autarquia não se manifeste em 90 dias. Qualquer outro entendimento implicaria reconhecer que essa disposição constitui mera figura de retórica, o que não é admissível.
A área de influência de uma cavidade natural subterrânea há de ser definida por estudos técnicos específicos, obedecendo às peculiaridades e características de cada caso.[ix]
A área de influência sobre o patrimônio espeleológico será definida pelo órgão ambiental que poderá, para tanto, exigir estudos específicos, às expensas do empreendedor.[x]
A definição do que é considerado Área de Influência está no art. 2º, IV, da Resolução CONAMA:
“Área que compreende os elementos bióticos e abióticos, superficiais e subterrâneos, necessários à manutenção do equilíbrio ecológico e da integridade física do ambiente cavernícola;”
Na análise do grau de impacto, o órgão licenciador considerará, entre outros aspectos, a intensidade, a temporalidade, a reversibilidade e a sinergia dos referidos impactos.[xi]
Na avaliação dos impactos ao patrimônio espeleológico, o órgão licenciador deverá considerar, entre outros aspectos:[xii]
a) suas dimensões, morfologia e valores paisagísticos;
b) suas peculiaridades geológicas, geomorfológicas e mineralógicas;
c) a ocorrência de vestígios arqueológicos e paleontológicos;
d) recursos hídricos;
e) ecossistemas frágeis ou espécies endêmicas, raras ou ameaçadas de extinção;
f ) a diversidade biológica; e
g) sua relevância histórico-cultural ou socioeconômica na região.
Apoio para implantação de Unidade de Conservação
O art. 8º da Resolução CONAMA 347/04 dispõe:
“Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades considerados efetiva ou potencialmente causadores de significativa alteração e degradação do patrimônio espeleológico, para os quais se exija Estudo Prévio de Impacto Ambiental-EIA e respectivo Relatório de Impacto Ambiental ao Meio Ambiente-RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e a manutenção de unidade de conservação, de acordo com o previsto no art. 36 da Lei no 9.985, de 18 de julho de 2000.”
E no § 1º:
“O apoio a que se refere o caput desse artigo poderá, nos termos do art. 33, do Decreto no 4.340, de 22 de agosto de 2002, constituir-se em estudos e pesquisas desenvolvidas, preferencialmente na região do empreendimento, que permitam identificar áreas para a implantação de unidades de conservação de interesse espeleológico.”[xiii]
O texto é, evidentemente, defeituoso. Ainda que se ultrapassada a pecha de inconstitucionalidade que paira sobre o art. 36 da Lei 9.985/00, esse artigo da Resolução merece algumas considerações:
1. O texto ultrapassa o alcance do art. 31[xiv] do Decreto nº 4.340/02. O caput do art. 8º da Resolução não faz referência aos elementos ensejadores do dever de apoiar a implantação de Unidade de Conservação. Significativo impacto ambiental, de acordo com o Decreto 4.340/02, hábil para ensejar a incidência do art. 36 da Lei do SNUC, seria aquele que reunisse concomitantemente as seguintes características (art. 31), sem as quais não incide a cobrança:
a) impactos negativos não mitigáveis;
b) impactos passíveis de trazer riscos;
c) que esses riscos possam comprometer a qualidade de vida de uma região ou causar danos aos recursos naturais.
2. A Resolução CONAMA não pode ir além do Decreto. Portanto, o art. 8º não tem eficácia jurídica.
Pesquisa mineral com Guia de Utilização em área de influência do patrimônio espeleológico
Segundo o art. 22, § 2º, do Código de Mineração,
“É admitida, em caráter excepcional, a extração de substâncias minerais em área titulada, antes da outorga da concessão de lavra, mediante prévia autorização do DNPM, observada a legislação ambiental pertinente.”
O art 4º, § 4º, da Resolução CONAMA dispõe:
“A pesquisa mineral com guia de utilização em área de influência sobre o patrimônio espeleológico deverá se submeter ao licenciamento ambiental.”
Trata-se de impropriedade dessa Resolução, porque o art. 1º, da Resolução CONAMA 9, de 06 de dezembro de 1990, já dispõe:
“A realização de pesquisa mineral, quando envolver o emprego de Guia de Utilização, fica sujeita ao licenciamento ambiental pelo órgão competente.”
Havendo Guia de Utilização, o licenciamento ambiental será necessário independentemente da influência da atividade sobre o patrimônio espeleológico.
Situações transitórias: atividades já existentes na área de influência das cavidades naturais
O art. 4º da Resolução CONAMA 347/04 dispõe que, enquanto o órgão ambiental responsável pelo licenciamento não definir a área de influência sobre o patrimônio espeleológico, essa será considerada como a projeção horizontal da caverna acrescida de um entorno de duzentos e cinqüenta metros, em forma de poligonal convexa.
Competência do IBAMA
Cabe ao poder público, inclusive à União, esta por intermédio do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), preservar, conservar, fiscalizar e controlar o uso do patrimônio espeleológico brasileiro, bem como fomentar levantamentos, estudos e pesquisas que possibilitem ampliar o conhecimento sobre as cavidades naturais subterrâneas existentes no território nacional.[xv]
Das sanções e regime recursal
Segundo o art. 6º do Decreto n.º 99.556/90, as infrações ao que seu texto regula estão sujeitas às penalidades previstas na Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, e normas regulamentares.
Sob o ponto de vista jurídico, essa orientação, via um decreto, nada vale. Somente a lei pode especificar condutas cujo descumprimento estão sujeitas a sanções de qualquer ordem e qualquer esfera: administrativa, civil ou penal.
Para a análise correta do regime de sanções, o processo administrativo e o regime recursal relacionados com a proteção de cavidades naturais subterrâneas relevantes deve-se ter como fonte de sustentação a Lei 6.938/81, a Lei 9.605/98 e as leis ambientais estaduais e municipais.
Ocorrência de sítios arqueológicos e paleontológicos junto à cavidade natural subterrânea
Na ocorrência de sítios arqueológicos ou paleontológicos junto à cavidade natural subterrânea relevante, o órgão ambiental licenciador comunicará aos órgãos competentes responsáveis pela gestão e proteção destes componentes, conforme dispõe a Resolução 347/04, em seu art. 12.
Na verdade, em se tratando de sítios arqueológicos ou paleontológicos, o primeiro a ter contado com a ocorrência será a própria empresa que estiver atuando na área. Nesse caso, terá, como primeira providência, proteger a área. Ato contínuo, comunicará às autoridades.
Panorama do regime legal dos sítios arqueológicos e pré-históricos
De acordo com a Constituição Federal, os sítios arqueológicos e pré-históricos são bens da União (art. 20, X), competindo a todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) a sua proteção (art. 23, III).
Em caráter infraconstitucional, a mais importante norma jurídica sobre o tema é a Lei Federal 3.924/61, que dispõe sobre os monumentos arqueológicos e pré-históricos.
No seu art. primeiro, determina que cabe ao Poder Público a guarda dos monumentos arqueológicos de qualquer natureza existentes no território nacional, salientando que “a propriedade da superfície, regida pelo direito comum, não inclui a das jazidas arqueológicas…” (art. 1o, parágrafo único).
De acordo com o art. 3o da Lei sobre monumentos arqueológicos, é vedado o aproveitamento econômico, a destruição ou mutilação, para qualquer fim, das jazidas arqueológicas ou pré históricas. Dessa forma, a empresa deve estar atenta para, no exercício de suas atividades, não danificar os objetos ali encontrados.
O art. 2º da mesma Lei dispõe:
“Artigo 2o – Consideram-se monumentos arqueológicos ou pré-históricos; (…)
“c) os sítios identificados como cemitérios, sepulturas ou locais de pouso prolongado ou de aldeamento ‘estações’ e ‘cerâmios’, nos quais se encontravam vestígios humanos de interesse arqueológico ou paleoetnográfico.”
Havendo um monumento arqueológico nos domínios da empresa, é necessário que seja preservado, sob pena de consubstanciar-se crime contra o Patrimônio Nacional (Lei 3.924/61, art. 5º, c/c Lei 9.605/98, arts. 63 e 64).
Nem mesmo a realização de escavações para fins arqueológicos é permitida à empresa, sem antes haver a permissão da União (art. 8o),[xvi] concedida através de uma Portaria do Ministro da Educação e Cultura estabelecendo as condições a serem observadas (art. 10).
Havendo ocupação temporária do terreno, deverá ser lavrado um Auto antes do início dos estudos, no qual se descreverá o aspecto exato do local (art. 14).
Até mesmo os bens arqueológicos achados por acaso junto com as cavidades naturais subterrâneas merecem proteção legal. O legislador prevê que a descoberta fortuita de quaisquer elementos de interesse arqueológico deverá ser imediatamente comunicada à Diretoria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional pelo autor do achado, ou pelo proprietário do local onde tiver ocorrido (art. 18, caput). A responsabilidade pela conservação provisória da coisa descoberta, até o pronunciamento da Diretoria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, é do proprietário ou ocupante do imóvel onde se tiver verificado o achado, de acordo com o parágrafo único, do art. 18 da Lei.
Então, na hipótese de duplo achado, haverá dupla providência: proteção dos patrimônios espeleológico e arqueológico.
Portaria SPHAN nº 7, de 01 de dezembro de 1988
A Secretaria do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (SPHAN) estabelece, através da Portaria nº 7, de 01 dezembro de 1988, os procedimentos necessários para regulamentar os pedidos de permissão e autorização quando do desenvolvimento de pesquisas de campo e escavações arqueológicas no País.
A permissão constitui-se no instrumento que permite ao particular realizar escavações arqueológicas. A Lei 3.924/61 estipula:
“CAPÍTULO II
“Das Escavações Arqueológicas realizadas por particulares
“Art. 8o – O direito de realizar escavações para fins arqueológicos, em terras de domínio público ou particular, constitui-se mediante permissão do Governo da União…”(…)
“CAPÍTULO III
“Das escavações Arqueológicas realizadas por Instituições Científicas Especializadas da União, dos Estados e dos Municípios
“Art. 13 – A União, bem como os Estados e Municípios mediante autorização federal, poderão proceder a escavações e pesquisas, no interesse da Arqueologia…”
As permissões e autorizações deverão ser revalidadas a cada dois anos (art. 7o).
Portaria IPHAN nº 230, de 17 de dezembro de 2002
Tendo em vista a necessidade de compatibilização das fases de obtenção de licenças ambientais com os empreendimentos potencialmente capazes de afetar o patrimônio arqueológico, a Portaria 230 do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) especifica os procedimentos para a obtenção das licenças ambientais.
Prevê a elaboração de EIA/RIMA na fase de obtenção de Licença Prévia, os requisitos para a obtenção da Licença de Instalação e a fase de obtenção da Licença de Operação, onde deverão ser efetivados os trabalhos de salvamento arqueológico nos sítios especificados nas fases anteriores.
A Lei 9.605/98
A Lei de Crimes Ambientais prevê sanções àqueles que degradam o patrimônio cultural, incluindo-se o patrimônio arqueológico nacional:
“Art. 63. Alterar o aspecto ou estrutura de edificação ou local especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial, em razão de seu valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida:
“Pena – reclusão, de um a três anos, e multa.”
O tipo penal deste artigo exige o dolo para a sua caracterização. Aquele que saiba ou esteja em condições de saber que o bem é alvo de proteção e, ainda assim, realiza alterações nele à revelia da autoridade administrativa, deverá responder pelo crime. Não há modalidade culposa.
“Art. 64. Promover construção em solo não edificável, ou no seu entorno, assim considerado em razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida:
“Pena – detenção, de seis meses a um ano, e multa.”
O dolo é o tipo subjetivo. Não há forma culposa.
Pelo art. 11 da Resolução CONAMA 347/04, haverá articulação entre os órgãos ambientais e os órgãos do patrimônio histórico-cultural e mineral para, através de termo de cooperação, proteger os patrimônios espeleológico, arqueológico e paleontológico e alimentar o banco de dados do CANIE.
Prazo para regularização
Os empreendimentos ou atividades já instalados ou iniciados terão o prazo de sessenta dias para requerer sua regularização (art. 13).
O Cadastro Nacional de Informações Espeleológicas -CANIE
Cumprindo orientação contida no art. 5º do Decreto 99.556/90, a Resolução CONAMA 347/04 institui o Cadastro Nacional de Informações Espeleológicas-CANIE.
Os procedimentos são os seguintes: [xvii]
a) O Cadastro Nacional de Informações Espeleológicas – CANIE, parte integrante do Sistema Nacional de Informação do Meio Ambiente – SINIMA, será constituído por informações correlatas ao patrimônio espeleológico nacional.
b) Caberá ao IBAMA realizar a gestão do CANIE, criando os meios necessários para sua execução.
c) O órgão ambiental competente estabelecerá, mediante instrumentos legais de cooperação junto a entidades governamentais e nãogovernamentais, a alimentação do CANIE por informações espeleológicas disponíveis no país.
c) Os órgãos ambientais competentes deverão repassar ao CANIE as informações espeleológicas inseridas nos processos de licenciamento ambiental.
d) O empreendedor que requerer licenciamento ambiental deverá realizar o cadastramento prévio dos dados do patrimônio espeleológico mecionados no processo de licenciamento no CANIE.
Atividades de pesquisas técnico-científicas
Sobre atividades de pesquisa técnico-científica em cavidades naturais, a Resolução regulamentou art. 7º:
a) As atividades de pesquisa técnico-científica em cavidades naturais subterrâneas que impliquem coleta ou captura de material biológico ou mineral, ou ainda de potencial interferência no patrimônio espeleológico, dependerão de prévia autorização do IBAMA, ou de órgão do SISNAMA conveniado.
b) Quando o requerente for estrangeiro, o projeto de pesquisa deverá atender às exigências previstas na legislação, devendo o requerimento ser decidido em noventa dias, contados a partir da data em que o órgão certificar o encerramento da instrução.
c) Para obtenção da autorização da pesquisa, o requerente deverá apresentar a documentação exigida pelo IBAMA.
d) O requerente deverá assinar termo em que se comprometa a fornecer ao IBAMA os relatórios de sua pesquisa.
e) A subdelegação, substituição ou repasse da responsabilidade da execução do projeto aprovado dependerá de prévia anuência do IBAMA.
Princípio da significância aplicado à proteção ambiental
Princípio da Significância é aquele que estabelece que somente os fatos ou atos que sejam de relevância para o ser humano merecem proteção jurídica.
Essa valoração, que atribui efeito a um fato, nada mais faz do que adjetivá-lo. Ao atribuir conseqüências jurídicas ao fato, cria direitos e obrigações para os administrados, razão pela qual somente pode ocorrer por via de lei em sentido estrito, diretamente ou por norma emanada de órgão expressamente delegado (como o CONAMA).
O fato da natureza — como uma cavidade natural subterrânea inexpressiva — que não interferir significativamente na humanidade, não terá relevância a ponto de merecer valoração jurídica.
O simples fato — existência de uma cavidade natural subterrânea — somente se transformará em fato jurídico se houver vinculação utilitária às relações humanas ou econômicas. A impossibilidade lógica dessa vinculação em razão de sua insignificância retira desse fato ambiental a possibilidade de entrada no mundo jurídico.
Essa afirmação é perfeitamente aceitável em razão de que a cavidade natural será considerada relevante não apenas por sua existência pura e simples (percepção ontológica), mas a partir de um conceito de valor (percepção axiológica).
O CONAMA, ao editar a Resolução 347/04, nada mais fez do que criar forma de aferição da relevância (ou significância) das cavidades naturais subterrâneas, estritamente dentro de sua competência legal prevista no art. 8º da Lei 6.938/89.
O Decreto 99.556/90, ao contrário, criou restrições e obrigações em relação a um fato (existência de uma cavidade natural interferindo com atividade social ou econômica) sem competência para fazê-lo e sem levar em consideração qualquer critério de valoração do fato que pretendeu regulamentar.
Tanto isso é verdade, que a Resolução CONAMA 347/04, acertadamente, sequer faz referência ao Decreto 99.556/90. Fundamenta sua edição diretamente na Constituição Federal e na Lei 6.938/81, o que está correto.
Não há subordinação da Res. CONAMA 347/04 em relação ao Decreto 99.556/90. Por essa razão, não tem consistência a tese de que “se o Decreto não prevê possibilidade de supressão de cavidade natural”, a Resolução CONAMA não pode autorizá-la.” Trata-se de uma análise simplista e incompleta dos princípios de aplicação da legislação ambiental, suportada mais na indolência intelectual do que num esforço para bem entender a exegese das normas jurídicas e os mecanismos que regem a busca do desenvolvimento sustentável.
O Princípio da Significância estabelece que somente os fatos ou atos que tenham relevância para o ser humano merecem proteção jurídica. Fato é definido como qualquer transformação da realidade ou transformação do mundo exterior. O mundo em que vivemos revela a existência de duas categorias de acontecimentos: uma que é chamada de mundo da natureza ou mundo fático, e a outra que é o mundo dos direitos.
Não são todos os acontecimentos deste mundo que se revelam importantes para o equilíbrio social. São apenas fatos, que não apresentam qualificação jurídica, pois não provocam mudanças sociais, nem são alvo de tutela jurídica.
A relevância deve ser real. Uma estrela cadente é bela, mas não tem significância jurídica. Não pode ser inserida numa estrutura normativa sob pena de ridículo, porque o Direito valora racionalmente os fatos antes de elevá-los à categoria de fatos jurídicos.
Já o mundo dos direitos é constituído pela relações jurídicas. Compõem-se dos acontecimentos do mundo fático que sejam relevantes para a sociedade, somente as ocorrências fundamentais aos valores de convivência participam deste mundo. Podem ser construídos juízos positivos ou negativos, denominados juízos de valor.
O direito é forma de vida intencionalmente regida por valores, dá garantia a uma situação de seguridade que deve ser justa. O fato, para ser juridicamente protegido, deve ter relevância para o bem-estar da coletividade. Deve ter sido valorado em consonância com a regra jurídica e o suporte fático.
Do fato da natureza ou do animal se exige que esteja relacionado a alguém, ou por lhe dizer respeito diretamente, ou por lhe atingir a esfera jurídica, ou ainda por se referir ao seu modo de atuar. Tudo o que na natureza não possa ser atribuído ao homem, ou lhe seja inacessível, constitui objeto materialmente impossível e, portanto, não deve entrar nas cogitações do direito.
É de Savigny[xviii], citado por Paulo Nader (2001), a clássica definição de fato jurídico: “acontecimentos em virtude do qual as relações de direito nascem, se transformam e terminam” . O fato jurídico necessita de um suporte fático de norma jurídica para receber um sentido jurídico e, entre o suporte fático e o fato em si mesmo, há o elemento valorativo.
Os simples eventos da natureza jamais entram na composição de suporte fático em sua simplicidade de fato puro. Pois o fato já deve conter algumas das notas valorativas que permitam a sua correspondência ao fato-tipo previsto na regra de direito. O fato-tipo é um módulo de valoração do fato possível na vida concreta.
O art. 225, IV, CR/88, exige que a instalação de obra ou atividade que possa causar significativa degradação ambiental seja precedida de prévio Estudo de Impacto Ambiental.
A Constituição Federal, ao exigir o Estudo do Impacto Ambiental, reforça o Princípio da Significância aplicado à proteção ambiental, para ações que impliquem “significativa” degradação ao meio ambiente. Está admitindo a valoração da interferência no ambiente.
A Resolução 347/04 do CONAMA, visando o uso sustentável e a melhoria da qualidade das populações residentes no entorno de cavidades naturais subterrâneas, definiu e caracterizou no art. 2º, II, cavidade natural subterrânea relevante.
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) representa um estudo tendo em vista a análise das modificações que um projeto pode provocar no meio ambiente. É um processo cognoscitivo que tem por objetivo o de evidenciar os efeitos relevantes de uma atividade humana sobre o ambiente e de individualizar as medidas adequadas a prevenir, a eliminar ou tornar mínimos os impactos negativos sobre o ambiente antes que se verifique o projeto.
O Princípio da significância aplicado à proteção ambiental busca uma compatibilização do desenvolvimento econômico-social do país com a preservação da natureza. O intuito é evitar que uma obra ou atividade importante sob o ponto de vista econômico seja impedida de realizar-se, baseada em degradação ambiental não relevante.
Deve-se respeitar o Princípio da Proporcionalidade. O interesse do empreendedor, tido como particular, não pode ser suprimido em função de um fato da natureza irrelevante. O desenvolvimento, a geração de riquezas e empregos são relevantes num país pobre como o Brasil. Não só são bem-vindos como devem ser estimulados. Isso leva à lógica necessidade de aferição da equivalência e benefícios dos interesses protegidos.
ÉDIS MILARÉ[xix], em seu livro Direito do Ambiente, ao escrever sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, explicita que somente quando houver a probabilidade de uma significativa degradação do ambiental deverá ser realizado o EIA. O Estudo de Impacto Ambiental está condicionado a uma relevância dos efeitos que serão provocados.
A Resolução CONAMA 001/86 reafirma o Princípio da Significância aplicado à proteção ambiental, expondo de maneira exemplificativa os casos em que haverá necessidade do EIA, se e quando houver significativa possibilidade de degradação ambiental. Nas hipóteses do art. 2º da citada Resolução, o estudo é obrigatório, por considerá-las, a partir de um juízo prévio de valor, significativamente impactantes ao meio ambiente.
No livro Impacto Ambiental, LUIZ VALERY MIRRA[xx] considera configurado um Impacto Ambiental quando as estruturas e os fluxos do sistema ecológico, social ou econômico são alterados de maneira profunda e relevante no decorrer de um espaço de tempo muito reduzido.
O mesmo autor, corroborando com o Princípio da Significância, ensina que nos termos da Constituição Federal, o impacto ambiental não é qualquer alteração ao meio ambiente, mas somente aquele que se mostra significativo. Ensina, ainda, caber ao órgão público ambiental delimitar o conceito de degradação ambiental significativa.
A significância do impacto ambiental deve ser analisada através de um projeto que irá prever a magnitude e interpretar a importância dos prováveis impactos relevantes.
Ao comentar sobre a degradação significativa, Celso Antonio Pacheco Fiorillo[xxi] admite a existência de atividades impactantes que não se sujeitam ao EIA. Comenta que o estudo somente se destina àquelas atividades ou obras potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente.
Estudando o impacto ao meio ambiente, Edis Milaré e Antônio Herman Benjamin[xxii] posicionaram-se de maneira esclarecedora com relação ao Princípio da Significância aplicado à proteção ambiental. Afirmam que o Estudo de Impacto Ambiental não atinge qualquer ato de desenvolvimento, existindo algumas atividades em que a ação é menor e tem um impacto tão pequeno no meio ambiente que chega a ser insignificante.
E ainda trazem como exemplo de tais atividades, uma pequena barragem para fins de irrigação de lavoura em uma diminuta propriedade rural. Tal obra certamente não irá gerar significativa degradação ao meio ambiente.
A Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro, em 1992, enfatizou o Princípio da Significância aplicado à proteção ambiental. Proclamou em seu princípio XVII que todas as propostas que produzirem um impacto mais significante ao meio ambiente estariam sujeitas a decisões de competência da autoridade nacional.
Essa longa explanação dá suporte para firmar que também em sede se análise de cabimento de supressão de cavidades naturais subterrâneas, o Princípio da Significância está inserido na Resolução CONAMA 347/04. Sendo insignificante, não há por que proteger tal cavidade. Havendo um conjunto de cavidades naturais – relevantes e não relevantes – o bom senso indica que a decisão correta é permitir a atividade, suprimindo as não relevantes e concentrando esforços para proteger as relevantes.
Com isso, o equilíbrio estará mantido e o desejável desenvolvimento sustentável será alcançado.
Posição dos órgãos ambientais
Alguns órgõs ambientais já se manifestaram sobre o assunto:
O IBAMA, em Parecer 054/2006 PROGE/COEPA – Processo 02015.020042/2003-84, firmou posição no sentido de que “… elaborou estudo de impacto ambiental para exploração mineral da jazida (…) e, sendo necessária a intervenção em APP, apresentou áreas para compensação ambiental da área de … ha a ser desmatada.
A vistoria de fs. avaliou, principalmente, os aspectos espeleológicos informando haver pequenos abrigos e, segundo o laudo de vistoria, os mesmos não apresentam significância, concluindo por parecer favorável a autorização de dupressão por considerar de baixa relevância quantro aos aspectos espeleológicos, arqueológicos, paleontológicos e bioespeleológico…..”
E conclui:
“Depreende-se, então, que com o advento da Resolução CONAMA 347/2004, torna-se possível o licenciamento ambiental em áreas de ocorrência de cavidades naturais subterrâneas e sua supressão só poderar ocorrer se não forem identificadas as características do art. 2º, inciso II, letras A a G…..
Concluimos, então, com o entendimento de que é possível licenciamento ambiental de empreendimentos em áreas de ocorrência de cavidades naturais subterrâneas e, mesmo, a autorização de supressão das mesmas, quando não apresentam a relevância consubstanciada no art. 2º, inciso II, da Resolução CONAMA 347/04.”
A FEAM/MG também já se posicionou favoravelmente à supressão através de Parecer de sua Consultoria Jurídica, elaborado em abril de 2006:
“As cavidades na naturais definidas pelo Decreto Federal 99.556, de 1º de outubro de 1990, são aquelas que apresentem o conjunto de elementos biótico e abióticos, sócio-eeconômicos e histórico-culturais, subterrâneas ou superficiais, represntados pelas cavidades naturais subterrâneas ou a estas associados.
“A intervenção, inclusive no entorno, dependerá de anuência prévia do IBAMA, que deverá se pronunciar em 90 (noventa) dias contatos da data do protocolo do pedido. Após esse prazo, caberrá ao órgão licenciador a competência para decidir sobre a matéria.
“Outras cavidades que não apresentem atividades espeleológicas não deverão intervir no andamento do processo de licenciamento ou da revalidação da Licença de Operação – LO.”
Glossário
Tanto o Decreto quanto a Resolução CONAMA trouxeram glossário. Por eles, consideram-se:
Patrimônio espeleológico: “o conjunto de elementos bióticos e abióticos, socioeconômicos e histórico-culturais, subterrâneos ou superficiais, representados pelas cavidades naturais subterrâneas ou a estas associados.”[xxiii]
Áreas de potencial espeleológico: “as áreas que, devido à sua constituição geológica e geomorfológica, sejam suscetíveis do desenvolvimento de cavidades naturais subterrâneas, como as de ocorrência de rochas calcárias.”[xxiv]
Atividades espeleológicas: “as ações desportivas, ou técnico-científicas de prospecção, mapeamento, documentação e pesquisa que subsidiem a identificação, o cadastramento, o conhecimento, o manejo e a proteção das cavidades naturais subterrâneas.” [xxv]
Plano de manejo espeleológico: “documento técnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos gerais da área, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da cavidade natural subterrânea.”[xxvi]
Zoneamento espeleológico: “definição de setores ou zonas em uma cavidade natural subterrânea, com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os meios e as condições para que todos os objetivos do manejo sejam atingidos.”[xxvii]
Conclusão
Num país carente de investimentos e empregos como o Brasil, não se deve aguçar os conflitos entre o setor produtivo e o ambientalista, a ponto de torná-los inegociáveis. O esforço deve ser no sentido de criar mecanismos que atendam a todos os interesses.
