A Diretoria Colegiada da Agência Nacional de Mineração (ANM), em sua 32ª Reunião Extraordinária Pública, aprovou a edição da Súmula 6/2025, com o objetivo de consolidar o entendimento da autarquia quanto à responsabilidade pelo pagamento do crédito da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM) nos casos de cessão de direitos minerários averbados antes da vigência da Medida Provisória nº 789/2017, convertida na Lei nº 13.540/2017. Por consequência, a súmula também acabou tratando, ainda que em caráter de reiteração, das situações posteriores à referida lei.
A iniciativa decorre de proposta da Superintendência de Arrecadação e Fiscalização de Receitas da ANM, que apontou a necessidade de uniformizar o entendimento sobre a responsabilidade do cedente e do cessionário pelo crédito de CFEM devido no período anterior à averbação da cessão.
Aprovada por unanimidade, a Súmula foi relatada pelo Diretor-Geral Mauro Henrique Moreira Sousa, conforme o seguinte enunciado:
“A averbação da cessão do direito minerário realizada antes de 1º.8.2017 torna o cessionário responsável principal, e o cedente responsável subsidiário pelo débito da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais relativo ao período anterior a essa averbação; já no atual regime da Lei 13.540/2017, inaugurado pela MP 789/2017, o cessionário responde solidariamente com o cedente por eventual débito da CFEM relativo ao período anterior à averbação da cessão.”
Em resumo, a Súmula estabelece que, para as averbações de cessão de direitos minerários realizadas até 01/08/2017, o cessionário será o responsável principal, e o cedente será responsável subsidiário pelo crédito de CFEM relativo ao período anterior à averbação. Já para as averbações realizadas após 01/08/2017, com a vigência do regime previsto pela Lei nº 13.540/2017, tanto o cessionário quanto o cedente responderão solidariamente por eventuais débitos, conforme o § 3º do art. 2º-A: “Na cessão parcial ou total do direito minerário, o cessionário responde solidariamente com o cedente por eventual débito da CFEM relativo a período anterior à averbação da cessão”.
A proposta aprovada pela Súmula 6/2025, ao tratar das questões relativas à cessão de direitos minerários e à responsabilidade do cedente e cessionário pelo crédito de CFEM relativo ao período anterior à Lei nº 13.540/2017, representa uma consolidação do entendimento expresso na antiga Portaria DNPM nº 439/2003, que dispõe, no parágrafo único do art. 2º:
“Art. 2º (…)
Parágrafo único. Quando o DNPM efetuar as averbações e prorrogações previstas nos incisos do presente artigo em benefício de pessoas físicas e jurídicas que não estiverem inscritas em dívida ativa, independentemente de constar nos instrumentos de cessão e arrendamento de direitos minerários, como também em instrumentos referentes a incorporação, cisão e fusão, ficam as cessionárias e arrendatárias de direitos minerários, e, ainda, as empresas incorporadas, cindidas e fundidas responsáveis integralmente pelos débitos existentes relativos à CFEM.” – (Sem grifos)
Contudo, a regra de responsabilidade aplicada pela ANM para o período anterior a 01/08/2017 carece de respaldo legal, já que se fundamenta em uma Portaria e não em uma lei em sentido estrito, o que a torna incompatível com o princípio da legalidade administrativa e com a legislação que regula a CFEM.
Nos termos do art. 6º da Lei nº 7.990/1989, com a redação dada pela Lei nº 13.540/2017:
“Art. 6º. A exploração de recursos minerais ensejará o recolhimento da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (CFEM), nos termos do § 1º do art. 20 da Constituição Federal.”
A CFEM incide, portanto, sobre a atividade de lavra, sendo contribuinte aquele que efetivamente exerce tal atividade — ou seja, o titular do direito minerário. A responsabilização por créditos anteriores à cessão, especialmente do cessionário, não encontra amparo na Lei nº 7.990/1989 nem em qualquer outra lei em sentido estrito que discipline a responsabilidade pelo pagamento da CFEM.
A tentativa de impor, por meio de ato infralegal — no caso, conforme o entendimento da Portaria nº 439/2003 e consolidado pela Súmula 6/2025 — um regime de responsabilidade ao cessionário por fatos geradores ocorridos antes da transferência formal do direito (averbação) configura evidente violação ao princípio da legalidade administrativa (art. 37 da Constituição Federal[1]), que exige que toda obrigação relativa às receitas patrimoniais, inclusive acessória ou por responsabilidade, esteja prevista em lei formal.
As súmulas administrativas, embora autorizadas por norma interna, não têm o poder de alterar a definição legal do sujeito passivo, nem de legalizar pareceres que inovam na ordem jurídica. Essa interpretação não só é juridicamente insustentável, mas também compromete a segurança jurídica dos agentes regulados, abrindo espaço para a imputação de obrigações a sujeitos que não tinham qualquer vínculo jurídico com a concessão de lavra no momento do fato gerador, conforme a previsão legal.
Considerando que a Lei nº 7.990/1989, que institui e regula a CFEM, define claramente o contribuinte da CFEM — ou seja, aquele que efetivamente exerce a atividade mineral — como sujeito passivo da relação jurídica, tal definição não pode ser alterada por norma infralegal, em especial, portarias ou súmulas.
Portanto, ao estabelecer um critério de responsabilização em desacordo com a legislação federal em sentido estrito, a Súmula incorre em ilegalidade manifesta no mesmo sentido da Portaria DNPM nº 439/2003.
Em conclusão, é possível verificar o seguinte cenário em relação à responsabilidade do cedente e do cessionário por eventuais créditos de CFEM na cessão de direitos minerários:
- Para o período anterior a 01/08/2017, é possível questionar a ilegalidade da responsabilidade atribuída pelo crédito de CFEM ao cessionário, uma vez que essa atribuição se fundamenta exclusivamente em uma Portaria, sem respaldo em lei formal em sentido estrito, o que a torna incompatível com a legalidade administrativa.
- Para o período posterior a 01/08/2017, essa discussão está, ao menos em tese, resolvida, pois a Lei nº 13.540/2017 estabeleceu, de forma clara, a responsabilidade solidária entre o cedente e o cessionário pela CFEM relativa a períodos anteriores à averbação da cessão.
A equipe tributária do escritório William Freire Advogados Associados está à disposição para esclarecimentos e orientações sobre os desdobramentos desse entendimento e demais aspectos relacionados à responsabilidade pela CFEM em cessões de direitos minerários.
Rodrigo Henrique Pires Pâmella Souto Pires
[1] “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:” – (Sem grifos)
