O elevado volume de litígios derivados de processos administrativos de natureza ambiental conduzidos por entes municipais e estaduais, especialmente nas ações anulatórias e nos embargos à execução fiscal, tem colocado no centro do debate a seguinte questão: na ausência de previsão normativa expressa com relação ao lapso temporal para o reconhecimento da prescrição intercorrente em processos administrativos ambientais é juridicamente possível o seu reconhecimento?
Quando há previsão expressa em legislação municipal ou estadual, com a fixação de prazo para a prescrição intercorrente, o caminho interpretativo é mais simples. A administração pública se encontra vinculada ao comando normativo, nos termos da legalidade administrativa, e o Poder Judiciário tende a resolver a controvérsia mediante a aplicação direta da norma.
A complexidade se acentua, contudo, nos casos de omissão legislativa. Sustenta-se, neste texto, que a inexistência de previsão legal expressa não impede, por si só, o reconhecimento da prescrição intercorrente em processos administrativos ambientais, mediante uma leitura coerente, sistemática e constitucionalmente orientada do ordenamento jurídico. Essa premissa conduz, inevitavelmente, a uma reflexão crítica sobre a posição recentemente firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema Repetitivo 1294 (Publicado no Informativo nº 874, 16 de dezembro de 2025).
Nesse contexto, a fim de evitar descompassos interpretativos no raciocínio aqui desenvolvido, retoma-se, ainda que de forma sintética, algumas definições, com o objetivo de promover o necessário nivelamento conceitual antes de adentrar o objeto central da discussão.
Notas introdutórias e conceituais sobre a prescrição intercorrente em processos administrativos ambientais
A prescrição é um instituto jurídico ligado ao decurso do tempo, configurando-se como mecanismo de extinção da pretensão em consequência da inação do titular de um direito durante determinado lapso temporal (artigo 189, Código Civil). Trata-se de regra geral de ordem pública que guarda relação com o princípio da segurança jurídica, na medida em que impede a perpetuação indefinida de responsabilidades e conflitos. Sem a prescrição, adverte Paulo de Bessa Antunes, “as violações de direito praticadas no passado permaneceriam constantemente puníveis e abertas, impedindo a consolidação de situações de fato” [1] e comprometendo a estabilidade das relações jurídicas.
É precisamente essa lógica de valorização da diligência e de reprovação à inércia prolongada que se projeta no tradicional brocardo latino dormientibus non succurrit ius, segundo o qual o direito não socorre aqueles que permanecem inertes na tutela de suas próprias posições jurídicas, reafirmando, assim, a função estabilizadora da prescrição e a centralidade do tempo como elemento estruturante do Estado de Direito [2].
Há, ainda, três modalidades de prescrição que aqui importam: (1) a prescrição da pretensão punitiva, vinculada ao próprio direito de punir do Estado; (2) a prescrição intercorrente, relativa à perda da pretensão sancionatória em razão da paralisação injustificada do processo administrativo; e (3) a prescrição da pretensão executória, concernente à execução da sanção aplicada após a observância do devido processo legal.
No âmbito dos processos administrativos sancionadores ambientais, a prescrição intercorrente constitui instituto incidente próprio, que não se confunde com as prescrições de natureza civil ou penal. Nesse sentido, a modalidade da prescrição intercorrente desempenha função essencial de proteção ao administrado e de estabilização das relações jurídicas. Como destaca Fábio Medina Osório,“[…] ninguém pode ficar à mercê de ações judiciais ou administrativas por tempo e prazos indefinidos ou, o que é pior, perpétuos” [3].
Em âmbito federal, a Lei Federal nº 9.873/1999 e o Decreto Federal nº 6.514/2008 disciplinam, de forma expressa, os prazos prescricionais aplicáveis à atuação da administração pública federal no exercício do poder sancionador.
Alguns estados e municípios também dispõem de normas próprias que estabelecem prazos prescricionais no âmbito de suas respectivas competências administrativas. Para aqueles entes políticos que não editaram legislação específica, discutiu-se, no passado, a possibilidade de aplicação supletiva da legislação federal.
Todavia, o STJ firmou entendimento vinculante no sentido de que as disposições constantes da legislação federal não se aplicam aos processos administrativos sancionadores de competência estadual ou municipal. No julgamento do Recurso Especial nº 1.115.078/RS, sob a sistemática dos recursos repetitivos, o STJ assentou que o âmbito de incidência espacial da referida legislação é restrito à Administração Pública Federal.
O panorama da controvérsia no STJ: origem do debate e Tema Repetitivo 1.294
O debate acerca da prescrição intercorrente em processos administrativos estaduais e municipais ganhou relevo recente a partir do julgamento, pelo STJ do Tema Repetitivo 1294, concluído em 10 de dezembro de 2025. Na ocasião, o STJ fixou a seguinte tese: “O Decreto n. 20.910/1932 não dispõe sobre a prescrição intercorrente, não podendo ser utilizado como referência normativa para o seu reconhecimento em processos administrativos estaduais e municipais, ainda que por analogia.”
Serviram de paradigmas ao Tema o REsp 2.002.589/PR e o REsp 2.137.071/MG.
No caso de Minas Gerais, o tribunal mineiro havia reconhecido a prescrição intercorrente mediante aplicação analógica do Decreto Federal n.º 20.910/1932, diante da omissão da Lei Estadual nº 14.184/2002 (Lei de Processo Administrativo estadual) quanto ao prazo prescricional aplicável ao exercício do poder punitivo estatal. A fundamentação apoiava-se, sobretudo, nos princípios constitucionais da segurança jurídica e da razoável duração do processo, em contexto de processo administrativo ambiental que culminou na imposição de multa.
Já o recurso oriundo do Paraná envolvia multa administrativa aplicada no âmbito do Procon, portanto relacionada à tutela dos direitos do consumidor. Embora não se tratasse diretamente de matéria ambiental, o caso apresenta conexão relevante, na medida em que se insere no campo mais amplo da tutela coletiva de direitos e do exercício do poder sancionador da administração pública.
Ambos os recursos foram relatados pelo ministro Afrânio Vilela, no âmbito da 1ª Seção do STJ, tendo a tese sido firmada por unanimidade, sem a abertura de divergências no colegiado.
No que se refere à fundamentação do acórdão, o voto condutor estrutura-se em sete eixos centrais: (1) a conceituação da prescrição no Direito Administrativo Sancionador; (2) o tratamento da prescrição administrativa no ordenamento jurídico brasileiro; (3) a retomada da jurisprudência da corte sobre o tema; (4) a inexistência de respaldo jurídico para a aplicação analógica do Decreto Federal nº 20.910/1932; (5) a afirmação da autonomia legislativa de estados e municípios; (6) a indicação do princípio da razoável duração do processo como mecanismo de enfrentamento da mora administrativa, sem fixação de prazos objetivos; e (7) a necessidade densificação da razoável do processo princípio na atuação administrativa.
Registre-se, ainda, que, no caso concreto oriundo de Minas Gerais, o relator determinou a reapreciação da controvérsia à luz da Lei Estadual nº 24.755/2024, que passou a prever a prescrição intercorrente nos processos administrativos estaduais, havendo, por parte do administrado, a invocação da aplicação da norma mais benéfica, à luz dos princípios que regem o Direito Administrativo Sancionador. Essa questão, como indicado, não foi enfrentada pelo STJ no julgamento do Tema 1.294.
A relação entre a prescrição intercorrente e o princípio da razoável duração do processo no Tema 1.294/STJ
Ao se proceder uma análise mais detida do conteúdo do acórdão paradigma do caso concreto originário de Minas Gerais no Tema Repetitivo 1.294, emerge uma tensão interna relevante em sua construção argumentativa. Isso porque, ao mesmo tempo em que o STJ afasta qualquer critério objetivo de lapso temporal para o reconhecimento da prescrição intercorrente, a Corte aponta o princípio da razoável duração do processo como mecanismo apto a enfrentar a mora da administração pública, exigindo sua densificação na práxis.
Essa solução, contudo, não parece revelar plena coerência sistêmica. Em um modelo jurisdicional cada vez mais marcado pela valorização dos precedentes vinculantes e pela racionalização da solução de demandas repetitivas, o afastamento de qualquer parâmetro temporal minimamente objetivo transfere ao princípio da duração razoável do processo um ônus excessivo, ao mesmo tempo em que amplia a margem de discricionariedade judicial e dificulta a previsibilidade das decisões.
Especialmente no âmbito do Direito Administrativo Sancionador ambiental, a ausência de balizas temporais claras para o exercício do poder punitivo estatal compromete a segurança jurídica do administrado, sem que isso represente, por outro lado, mitigação da autonomia político-legislativa de estados e municípios. Ainda que se reconheça a competência desses entes para disciplinar a matéria em seus respectivos ordenamentos, a omissão legislativa não pode autorizar, sob uma perspectiva constitucional, a perpetuação ad aeternum de processos administrativos sancionadores.
Nesse ponto, a prescrição intercorrente revela-se menos como uma construção estritamente legal e mais como uma exigência constitucional, diretamente vinculada aos princípios da segurança jurídica, do devido processo legal substancial e da razoável duração do processo (artigo 5º, LXXVIII, CR/88).
Embora o voto condutor afirme inexistir respaldo jurídico para a aplicação, ainda que analógica, do Decreto Federal nº 20.910/1932, esse ponto não se mostra inteiramente pacífico na própria jurisprudência do STJ. Basta recordar que, no Informativo nº 865, de 7 de outubro de 2025 (AgInt no AREsp 1.900.837/SP, rel. min. Paulo Sérgio Domingues), a corte admitiu a utilização do prazo quinquenal do referido Decreto como parâmetro para o reconhecimento da prescrição intercorrente em processos administrativos de outros entes, na ausência de legislação específica.
O acórdão também deixou de retomar precedentes nos quais o próprio STJ reconhece a razoável duração do processo como direito fundamental de estatura jurídica, inclusive nos Temas 269 e 270, nos quais se afirmou que tal garantia foi erigida a cláusula pétrea pela Emenda Constitucional nº 45/2004 — fundamentos que servem como relevante reconstrução contextual para o reconhecimento da possibilidade de prescrição intercorrente. Do mesmo modo, não houve o enfrentamento da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual a prescritibilidade constitui a regra no Direito brasileiro, como exigência decorrente dos princípios da segurança jurídica e do devido processo legal em sua dimensão material (cf. RE 636.886, rel. min. Alexandre de Moraes).
Por outro lado, ainda que se afastasse a aplicação analógica stricto sensu do Decreto nº 20.910/1932, nada impediria que o prazo quinquenal fosse utilizado como critério interpretativo de razoabilidade e proporcionalidade, à luz do artigo 4º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, funcionando como balizador para a concretização do princípio da duração razoável do processo no caso concreto.
Nesse contexto, ao afastar parâmetros temporais objetivos no Tema 1.294, o STJ também deixou de enfrentar de forma mais explícita as consequências práticas de sua decisão, nos termos do artigo 20 da Lindb. A ausência de critérios minimamente claros para a aferição da mora administrativa tende a gerar incerteza e assimetria decisória, em aparente descompasso com a finalidade dos recursos repetitivos, voltada à uniformização e racionalização da jurisprudência (artigos 926 e 927 do Código de Processo Civil).
Sob uma perspectiva consequencialista, as recomendações dirigidas aos órgãos administrativos mostram-se igualmente limitadas, por não possuírem caráter vinculante, não fixarem prazos objetivos e desconsiderarem a heterogeneidade estrutural dos entes políticos. Ao sugerir a adoção de mecanismos internos de controle e gestão, o acórdão ignora que a ausência dessas condições estruturais foi, em muitos casos, precisamente o fator que conduziu à judicialização da controvérsia.
Sem defender um consequencialismo acrítico, é possível afirmar que uma consideração mais detida dos efeitos práticos da decisão poderia ter contribuído para uma solução mais consistente, previsível e constitucionalmente adequada.
Em síntese, o Tema 1.294 não afasta, em absoluto, a possibilidade de reconhecimento da prescrição intercorrente em processos administrativos ambientais conduzidos por entes municipais ou estaduais. Todavia, ao rejeitar critérios temporais objetivos e deslocar quase integralmente a solução para a aplicação de princípios que demandam elevada densificação no caso concreto, a decisão amplia a discricionariedade judicial e fragiliza a segurança jurídica dos administrados.
A postura adotada pelo STJ parece tensionar a própria finalidade teleológica do sistema de recursos repetitivos, voltado à uniformização e previsibilidade da jurisprudência, ao deixar de enfrentar de modo mais aprofundado as balizas conceituais e a finalidade constitucional do instituto da prescrição. Com isso, se admitiu, ainda que indiretamente, o risco de mitigação material de direitos fundamentais dos administrados, em especial diante da possibilidade de prolongamento indefinido do exercício do poder sancionador estatal.
[1] ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 24. ed. Rio de Janeiro: Atlas, 2025, p. 219.
[2] SILVA, Romeu Faria Thomé da. Manual de Direito Ambiental. 8. ed. Salvador: JusPodivm, 2018. p. 625/626.
[3] OSÓRIO, Fábio Medina. Direito administrativo sancionador. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 439 e 440.
- Lucas de Souza Pratesé advogado no William Freire Advogados Associados, doutorando e mestre em Direito pela UFMG e graduado em Direito pela Ufop.
- Sofia Ayres da Cunhaé advogada no escritório William Freire Advogados Associados, pós-graduada em Direito da Mineração pelo CEDIN e graduada em Direito pela UFMG.
- Antônio Carlos Henriques Fernandesé trainee na equipe de Contencioso Ambiental do escritório William Freire Advogados Associados e bacharelando em Direito pela UFMG.
